פסק-דין בתיק בג"ץ 3294/05

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.        ביום 27.3.05, ערב דיוני הכנסת בחוק תקציב המדינה לשנת 2005 בקריאה שניה ושלישית, נחתם בין ראש הממשלה ושר האוצר מצד אחד, לבין סיעת שינוי מצד שני הסכם לתמיכת הסיעה בחוק המדיניות הכלכלית ותקציב המדינה לשנת 2005. עיקרו של ההסכם בהתחייבות הממשלה להקצות בתקציב לשנת 2005 סכום כסף בהיקף מוגדר למטרות ציבוריות מסוימות, ולנושאים נוספים על פי החלטת סיעת שינוי. על המטרות להן יועדה ההקצאה הכספית נמנים ענייני חינוך ותרבות, איכות סביבה, מלחמה בתאונות דרכים, סיוע לחילים משוחררים, ועוד. התחייבות זו של הממשלה כפופה לקיום התנאים הנדרשים בדין לצורך הקצאת כספים בתקציב המדינה. כן כולל ההסכם התחייבות של סיעת שינוי להצביע בעד חוק המדיניות הכלכלית וחוק התקציב בקריאה שניה ושלישית בכנסת, בכפוף להסתייגות הסיעה הנוגעת לתוספות תקציב שיועדו למפלגת יהדות התורה בהסכם קואליציוני שנחתם עמה.

2.        נוסחו של ההסכם הוא כדלקמן:

" הסכם עם סיעת שינוי לתמיכה בחוק המדיניות הכלכלית ותקציב המדינה לשנת 2005

1. סיעת שינוי תצביע בעד חוק המדיניות הכלכלית וחוק תקציב המדינה בקריאה שניה ושלישית. סיעת שינוי תצביע עם הממשלה בהתייחסות להסתייגויות שונות. עם זאת, מובהר כי סיעת שינוי רשאית להתנגד לסעיפים/ הסתייגויות שמהותן התוספות של 290 מלש"ח האמורים בהסכם הקואליציוני שנחתם עם יהדות התורה.

2. בתקציב 2005 יוקצה סך של 700 מלש"ח לנושאים הבאים: חינוך, מוסדות להשכלה גבוהה, סטודנטים, מדע, תרבות, אומנות, איכות הסביבה, מלחמה בתאונות דרכים, נושאי מיסוי, נושאי רווחה, חיילים משוחררים, חיילי מילואים, קליטת עולים חדשים, וכל נושא נוסף לפי החלטת שינוי.

3. אופן חלוקת ההקצאה לנושאים השונים המפורטים לעיל יסוכם בצוות משותף לסיעת שינוי, משרד האוצר, ומשרד ראש הממשלה תוך 7 ימים לאחר אישור התקציב.

4. הממשלה תפעל כי יתקבלו כל ההחלטות הדרושות, לרבות החלטות הכנסת לביצוע האמור בסעיף 2 לעיל.

________­                ________             ______

ראש הממשלה              סיעת שינוי              שר האוצר

3.        עיקר טענתה של העותרת כנגד ההסכם היא כי המטרה העומדת ביסודו פסולה. המדובר בהקצאה שלא כדין של כספים מחוץ לחוק התקציב, אשר נועדה לאפשר את הישרדותה של הממשלה, אשר לא היתה מתאפשרת אלמלא אושר חוק התקציב בכנסת, שאזי היה על הכנסת להתפזר והיו נערכות בחירות חדשות. "קניית" המשך תיפקודה של הממשלה, כטענת העותרת, באמצעות הסכם בין הממשלה לסיעה בכנסת לרכישת תמיכה בחוק התקציב היא פעולה הנוגדת את החוק, את תקנת הציבור, ואת דרכי הממשל התקינות. הסכם פוליטי שתכליתו לאפשר הישרדותה של הרשות המבצעת בתפקידה באמצעות חלוקת משאבי המדינה שלא דרך חוק התקציב פוגע פגיעה עמוקה בתקינות המשטר, גם אם בסופו של דבר מיועד הכסף למטרות ראויות. לאור כל אלה, דין ההסכם להתבטל.

           עוד טוענת העותרת כי הסכם פוליטי מן הסוג הנדון אינו יכול להיערך בין הממשלה לבין סיעה בכנסת, אלא בין חברי כנסת או סיעות בכנסת בלבד, שכן הסכם כזה פורץ את מחסום ההפרדה המתחייבת בין רשויות השלטון. כן נטען, כי ההסכם כובל את שיקול דעתה של הרשות המבצעת להפעיל את סמכויותיה בהקצאת כספי ציבור בדרך המועילה ביותר לקידום האינטרס הציבורי. גם מטעמים אלה נפל פגם בהסכם, ויש לראותו כהסכם פסול.

           שלישית, נטען, כי אופן הקצאת הכספים כפי שנקבע במסגרת ההסכם סותר את חוק יסודות התקציב, את חוק התקציב עצמו ואת חוק יסוד: משק המדינה. על פי התשתית המונחת בחוקים אלה, על התקציב לשקף את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. משהקצאת הכספים נשוא ההסכם לא נכללה בחוק התקציב שאושר, ממילא דין ההסכם להתבטל.         

4.        עמדת המדינה היא כי דין העתירה להידחות. לטענתה, מדובר בהסכם פוליטי שיש לו מעמד בתחום המשפט הציבורי. הוא אינו אכיף במשפט הפרטי, ואף אינו מהווה הבטחה שלטונית הכובלת את שיקול הדעת של החתומים עליה. מדובר בהסכם שעיקרו בהתחייבות מתחום המשפט הציבורי לתקצב את הנושאים המנויים בו תוך עמידה בכל הדרישות שהחוק מציב לצורך כך. עוד טוענת המדינה כי הסכמים פוליטיים הקשורים בהליך אישור חוק תקציב נערכים לאורך שנים כענין שבשגרה, ועל פי רוב, נציג הממשלה הוא צד להם. חתימת שר האוצר וראש הממשלה כאישים פוליטיים על הסכם הפוליטי יוצרת מחוייבות פוליטית במישור הציבורי בלבד, ולכן אין מדובר בהסכם שנחתם במישור חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 שיש לקיים את התנאים הקבועים בו להוצאת כספי מדינה. המדובר בענייננו בהתחייבות מכח הסכם לפעול במישור הציבורי והפרלמנטרי, כנדרש על מנת שהקצאת הכספים על פי ההסכם תאושר במסגרת תקציב המדינה. בעריכת הסכם זה הממשלה לא התכוונה להגביל את שיקול דעתה בהפעלת סמכויותיה, אם כי לקיומו של ההסכם ישנו משקל שראוי להתחשב בו כחלק ממגוון השיקולים המנחים בהפעלת הסמכות.

           עוד טוענת המדינה כי, ככלל, אמור תקציב המדינה לשקף את ההוצאות הכספיות הצפויות של הממשלה. עם זאת, במהלך השנה עשויים לחול שינויים בתקציב, ולכן חוק יסודות התקציב מספק אמצעים לערוך שינויים בתקציב במהלך השנה באמצעות הקניית סמכויות לשר האוצר בפיקוח ובקרה של ועדת הכספים של הכנסת. הסכמים פוליטיים הנחתמים לקראת הצבעה על תקציב, לאור עיתויים בסמוך ממש להצבעה על התקציב, אינם ניתנים מבחינה מעשית לשילוב פורמלי כתיקון להצעת חוק התקציב ערב אישורו בכנסת. עם זאת, בהתאם לחוק, מוגשת לכנסת הודעה מפורטת בדבר תוכנו של ההסכם קודם להצבעה על התקציב, כך שפרטיו ומשמעותו נלקחים בחשבון בהליך אישור חוק התקציב. במקרה זה, ההסכם עם סיעת שינוי נעשה ב-27.3.05, ואילו ההצבעה על התקציב נערכה ב-29.3.05, ולפיכך לא היתה אפשרות מעשית לתקן את הצעת חוק התקציב ולכלול בו את תוכן ההסכם לפני מועד ההצבעה על החוק. עם זאת, ההסכם הובא לידיעת חברי הכנסת טרם ההצבעה על החוק, כנדרש על פי הוראות חוק הממשלה, תשס"א-2001.

5.        סיעת שינוי טוענת אף היא כי דין העתירה להידחות. המדובר, לטענתה, בהסכם מסוג ההסכמים הנעשים דרך שגרה לקראת אישור תקציב. סעיף 1(א) לחוק הממשלה מכיר בקיומם של הסכמים מסוג זה בקשר לתמיכה בתקציב, ומכלל החובה המפורטת בו להניחם על שולחן הכנסת לא יאוחר מ-24 שעות לפני מועד ההצבעה בכנסת יש להסיק כי החוק אינו מחייב לכלול את פרטי ההסכם שזה עתה נחתם בהצעת חוק התקציב העומדת להצבעה בתוך זמן קצר - דבר שלרוב אינו ניתן למימוש מעשי. החובה המוטלת להניח את ההסכם על שולחן הכנסת תוך פרק זמן מוגדר לפני ההצבעה על התקציב מאפשרת לכנסת להעריך את משמעותו ולבצע את האיזונים הנדרשים בתקציב על בסיס זה. ההסכם נשוא הליך זה תקף במישור הציבורי, הוא נמסר למזכיר הכנסת במועד על פי החוק, הוראותיו מתיישבות עם תקנת הציבור, ואין בהן כל תכלית פסולה.

6.        ההסכם בין סיעת שינוי לראש הממשלה ושר האוצר הוא הסכם פוליטי. הסכם פוליטי הוא הסכם בין מפלגות או סיעות פוליטיות המסדיר ענין פוליטי-שלטוני.

 "הסכם פוליטי הוא הסכם בין גופים הפועלים במשפט הציבורי - חברי כנסת, סיעות פרלמנטריות, ושרים - באשר לסמכויות שלטוניות... הסכם זה אינו חלק מהמשפט הפרטי".

(השופט ברק, בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה,פד"י מה(1) 749, 838).